Le DDEN et la caisse des écoles

La question de la présence du Délégué Départemental de l’éducation nationale au sein du comité d’administration des caisses des écoles des départements.

Même si les caisses des écoles ont été institutionnalisées sous le Second Empire, elles constituent, l’une des plus anciennes institutions de notre République. En effet, la toute première caisse des écoles a été établie en 1849, dans le troisième arrondissement de paris (aujourd’hui le second), à l’instigation d’un honorable commerçant : Monsieur BARRESWIL. Ce dernier exerçait la profession de papetier et appartenait à un bataillon de la Garde Nationale. Par ailleurs, Monsieur Barreswil était un de ces habitants notables visé à l’article 17 de la loi du 28 juin 1833, il inspectait à ce titre les écoles de la circonscription et était membre du comité local de surveillance des écoles. Il exercera plus tard, dans le cadre de la loi Falloux, la fonction de délégué cantonal.

Il fut sensible au fait que des enfants auxquels on venait d’accorder la gratuité de l’école ne pouvaient la fréquenter compte tenu de leur indigence. Pour remédier à cette situation et à l’occasion d’une veillée de garde, il émit l’idée de remettre le reliquat de la caisse de secours de son bataillon au maire du 3^ème arrondissement afin que celui-ci pourvoie aux besoins des enfants. L’idée de M. Barreswil fut accueillie avec enthousiasme par les Gardes Nationaux qui convinrent alors des actions à réaliser ; il fut décidé de distribuer des secours aux enfants indigents sous forme de vêtements, chaussures, et d’attribuer des livrets de caisse d’épargne, des prix aux enfants méritants et nécessiteux du quartier.

Le maire, Monsieur HAMELIN, sensible au geste des gardes Nationaux, accroît la somme remise par des dons qu’il recueille parmi ses concitoyens. Il met en place une commission chargée de procéder à la distribution des secours et des récompenses. Les résultats sur la fréquentation scolaire ne se firent pas attendre et l’expérience fut renouvelée chaque année. La caisse des écoles devint permanente.

L’action de cette institution contribua à lutter efficacement contre l’illettrisme. Devant de tels résultats, les pouvoirs publics, et notamment les municipalités parisiennes, encouragèrent la fondation de caisses des écoles. L’exemple du second arrondissement fut suivi en 1859 par le 1^er arrondissement, en 1862 c’est au tour du 19^ème alors qu’apparaît en 1865, sous l’impulsion de l’inspecteur d’Académie Malgras, une caisse départementale des écoles dans les Vosges. Et, Victor DURUY, Ministre de l’Instruction Publique, se fit l’écho de cette efficacité en proposant aux parlementaires, dans le cadre d’une réforme de l’enseignement primaire de reconnaître légalement ces établissements. Le législateur accueillera favorablement cette demande et consacrera l‘article 15 de la loi du 10 avril 1867 sur l’enseignement primaire, à la caisse des écoles. Désormais, les conseils municipaux auront la faculté d’établir une caisse des écoles destinée à encourager et à faciliter la fréquentation de l’école par des récompenses aux élèves assidus et par des secours aux élèves indigents. Victor Duruy s’engagea alors à octroyer sur le budget de l’état une subvention à toutes les caisses des écoles qui serait instituée par les communes ; l’engagement ministre sera tenu.

Malgré tout, en 1868, seules 208 communes s’étaient dotées d’une telle caisse ; la plupart de ces institutions furent désorganisées suite à la guerre franco-allemande de 1870. Mais la défaite de Sedan va provoquer une prise de conscience collective du retard accumulé par la France en matière d’instruction primaire. Et au fil des années les caisses des écoles vont apparaître dans les départements qui jusqu’alors en étaient dépourvus. Par exemple, les premières caisses des écoles tourangelles ont été instituées en 1875. Néanmoins, en 1878 la France n’en comptait que 639 dont 511 seulement fonctionnaient. Pourtant, où elle était en activité, l’œuvre rendait de grands services en faveur de la fréquentation scolaire. Si bien que Jules FERRY, à l’occasion de la réforme qu’il présentait au parlement tendant à faire entrer l’obligation scolaire dans notre législation et dans nos mœurs, ne manquait pas de souligner le rôle prépondérant qu’il escomptait faire assurer aux caisses des écoles. Le législateur, en adoptant la loi du 28 mars 1882 sur l’enseignement primaire obligatoire, accède à la volonté de Jules Ferry et généralise les caisses des écoles (article 17) ; dorénavant une telle institution devra être créée dans chaque commune !

Qualifiée d’établissement public annexe de l’enseignement primaire par le Conseil d’état, la caisse des écoles ne peut intervenir qu’en faveur des enfants qui fréquentent l’école laïque (arrêt du 22 mai 1903). Toutefois, depuis le 1^er janvier 2005, conformément à l’article 93 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, qui modifie la rédaction de l’article L.533-1 du code de l’éducation, elles sont légalement autorisées à intervenir en faveur des enfants des écoles privées socialement défavorisés.

Pendant près d’un siècle, la composition du comité d’administration des caisses des écoles a été décrite dans des modèles de statuts annexés à de simples circulaires ministérielles ou préfectorales revêtues d’une valeur indicative. Le plus souvent l’administration de la caisse des écoles était confiée à un comité présidé par le maire de la commune et dans lequel des représentants des personnes privées, les sociétaires, étaient appelés à jouer un rôle prépondérant. Ceci apparaissait conforme à l’esprit qui animait le législateur de 1867 et 1882, les caisses des écoles devaient fonctionner grâce à l’initiative privée ; le rôle des pouvoirs publics se limitait à un encadrement juridique succinct et à une incitation financière peu importante. Dans ce cadre, la présence du délégué départemental au sein du comité d’administration des caisses des écoles ne va s’imposer en droit qu’à partir de 1882 (Partie 1).

Quant au projet de loi déposé sur le bureau de loi de la Chambre des Députés, le 4 mars 1912, il tendait à assurer les moyens financiers nécessaires au fonctionnement des caisses des écoles grâce à une subvention obligatoire de l’État. Il était alors prévu de mettre en adéquation la composition du comité d’administration des caisses des écoles avec le niveau d’engagement des différents acteurs financiers. Les représentants du Préfet étaient désormais appelés à jouer un rôle prépondérant dans l’action desdites caisses au détriment des représentants des sociétaires et de la commune. Mais du fait de la première guerre mondiale, la procédure législative sera définitivement interrompue et la question de la présence du délégué au sein du comité d’administration ne sera pas tranchée (Partie 2).

Quoi qu’il en soit, au fil des années, les missions confiées aux caisses des écoles vont être élargies et le rôle des pouvoirs publics, tout particulièrement des communes, va devenir si important qu’il va apparaître nécessaire de modifier la composition des comités d’administration et de les mettre en conformité avec ces nouvelles réalités. La prise en compte de cette évolution par le gouvernement va se traduire par l’élaboration et la publication d’un texte réglementaire : le décret n° 60-977 du 12 septembre 1960 relatif aux caisses des écoles. La liste des membres qui entrent dans la composition des comités d’administration est prescrite à l’article 2(1°) dudit décret ; le délégué départemental n’y figure pas. Toutefois, ce dernier reste membre de droit du comité d’administration des caisses des écoles financée en majorité par des fonds privés (Partie 3). Notons, par ailleurs, que les caisses des écoles n’ont pas échappé au processus de codification et les dispositions relatives aux caisses des écoles ont été insérées dans le code de l’éducation. Elles apparaissent désormais aux article L.212-10 à L.212-12 et R.212-24 à R212-33 du code précité. Par ailleurs, les compétences reconnues aux caisses des écoles ont été élargies aux établissements du second degré……

Partie 1 : La question de la présence du D.D.E.N au sein du comité des caisses des écoles dans le cadre des modèles de statuts proposés par les pouvoirs publics.

            Sous l’égide de la loi du 10 avril 1867, le délégué départemental de l’éducation nationale, dénommé alors délégué cantonal, n’était pas membre de droit du comité d’administration des caisses des écoles. À cette époque les statuts des caisses des écoles étaient rédigés sur la base de différents modèles successifs proposés par les pouvoirs publics. Le premier projet de statuts mis à disposition des municipalités émanait de Victor Duruy en juillet 1867 ; la composition du comité d’administration y était décrite dans un article 4 libellé comme suit : « La société est administrée par un comité composé de cinq membres au moins, y compris le Maire, président de droit. Les membres du comité sont élus pour 3 ans par les membres sociétaires à la majorité absolue des suffrages ». D’autres projets furent ensuite élaborés et proposés aux Conseils municipaux par le biais de publication au Bulletin de l’Instruction Primaire des départements. La fréquence de ces publications variait d’un département à l’autre ; elle était fonction des besoins exprimés localement. En Indre-et-Loire, pas moins de trois modèles de statuts furent publiés au Bulletin départemental entre 1876 et 1881. Mais durant cette période, les délégués tourangeaux n’appartinrent pas de droit à la composition du comité d’administration des caisses des écoles.

            Ce n’est que dans le cadre de la loi du 28 mars 1882 et du modèle de statuts annexé à la circulaire du 29 mars 1882 qu’ils y apparaissent. En effet, l’article 6 dudit modèle précisait que l’administration des caisses des écoles était confiée à un comité notamment composé des membres de la commission scolaire. Cette commission, instituée par l’article 5 de la loi du 28 mars 1882 et chargée d’inspecter les écoles communales, comprenait divers membres de droit ; en particulier un des délégués du canton et dans les communes englobant plusieurs cantons, d’autant de délégués qu’il y a de cantons ; ce ou ces délégués étaient désignés par l’Inspecteur d’Académie. Dans ces conditions, les délégués cantonaux participaient de droit aux travaux des comités d’administration des caisses des écoles en leur qualité de membre de la commission scolaire. Mais la suppression implicite de ces commissions par la loi du 11 août 1936, va avoir pour conséquence d’écarter de la composition du comité d’administration, non seulement le délégué cantonal mais l’ensemble des membres appartenant aux anciennes commissions scolaires. Pour remédier à cette situation, une circulaire ministérielle du 30 avril 1937, modifie la rédaction de l’article 6 du modèle de statuts proposé par Jules Ferry ; désormais les membres appelés de droit à siéger au sein du comité d’administration sont individuellement identifiés. La liste des membres composant ledit comité est alors la suivante : le Maire, président, l’Inspecteur primaire de la circonscription, les membres désignés par le Conseil municipal, en nombre au plus, au tiers des membres de ce conseil et de x autres membres, élus pour une période de n années par l’Assemblée générale des sociétaires et rééligibles. Mais dans cette nouvelle composition, il n’est pas fait état du délégué cantonal ; ce dernier est d’ailleurs le seul membre des ex-commissions scolaires à avoir perdu la qualité d’administrateur des caisses des écoles. Il faudra attendre la circulaire ministérielle du 6 octobre 1937 pour que de nouveau le délégué soit inclus dans la composition des comités d’administration. À cette occasion, le ministre s’exprima ainsi : « mon attention a été appelée sur l’intérêt qu’il y aurait à permettre aux délégués cantonaux de collaborer également aux travaux du conseil d’administration des caisses des écoles. J’estime que cette adjonction est de nature à faciliter grandement la tâche des membres du conseil de la caisse… ». Sous le régime de Vichy, les délégués cantonaux vont disparaître des comités d’administration des caisses des écoles dans la mesure où la fonction de délégué cantonal va être supprimée par la loi du 13 décembre 1940. Mais ils y réapparaîtront à la libération suite au rétablissement de la légalité républicaine. En effet, l’ordonnance du 9 août 1944 ayant constaté la nullité de l’acte dit loi du 13 décembre 1940 la législation antérieure est remise en vigueur en matière de délégué cantonal. Ainsi, et jusqu’aux premières années de la 5^ème République, les délégués cantonaux vont être amenés, de droit, à siéger aux comités d’administration de toutes les caisses des écoles de France.

Partie 2 : La question de la présence du D.D.E.N au sein du comité des caisses des écoles dans le cadre du projet de loi du 4 mars 1912.

            Le projet de loi relatif aux caisses des écoles, déposé sur le bureau de la Chambre des députés le 4 mars 1912 précisait à l’article 3 que la caisse des écoles est administrée par un comité composé de membres de droit : le maire ou un adjoint désigné par lui, président ; un délégué cantonal… et de membres en nombre variable, élus par l’assemblée générale des sociétaires. Ainsi, le gouvernement associait de droit le délégué aux travaux des comités d’administration des caisses. Mais, lors de l’examen de ce projet de loi par la commission du budget, le texte proposé par le gouvernement fut repoussé et un contre projet fut élaboré ; l’article 7 de ce dernier prévoyait de doter les caisses des écoles de comités d’administration garantissant aux représentants du préfet une certaine majorité au détriment des représentants des sociétaires et de la commune. Il est vrai que ce contre projet tendait à assurer les ressources indispensables au fonctionnement des caisses des écoles par le biais de subventions obligatoires de l’État ; le crédit inscrit au budget de l’instruction publique en faveur des dites caisses devait ainsi passer de 130000 francs à plus de 5 millions de francs. Quoi qu’il en soit, le délégué n’apparaît plus comme administrateur de ces établissements publics.

Pourtant, à l’occasion de la discussion du projet de loi au Palais Bourbons en janvier 1914, la question de la présence d’un délégué au sein du comité d’administration va être soulevée. En effet, un amendement présenté par M. Thalamas, député de Seine-et-Oise, intégrait le délégué dans la liste des administrateurs des caisses des écoles ; cet amendement était ainsi rédigé : « le conseil de la caisse des écoles est composé de sept membres, savoir : le maire et un conseiller municipal désigné par le conseil ; deux sociétaires de la caisse des écoles désignés par l’assemblée générale des sociétaires ; trois membres désignés par le préfet dont un sera nécessairement une mère de famille ayant ou ayant eu ses enfants à l’école publique, et un autre sera nécessairement un délégué cantonal ». Monsieur Thalamas précisait alors : « je voudrais qu’à coté de cette mère de famille siégeât au moins un délégué cantonal ne serait-ce que pour associer d’une manière plus étroite cet autre élément si intéressant qui est à coté de l’école et qui en deviendra, je l’espère du moins, un collaborateur de plus en plus intime ». La présence du délégué souhaitée par M. Thalamas et admise par le rapporteur du projet de loi, va être vivement combattu par Lucien Voilin, député de la Seine. En réalité, ce dernier était farouchement opposé à la présence majoritaire des délégués du préfet au sein des comités et n’hésite pas à fustiger les délégations cantonales pour soutenir sa position. Il s’exprime alors en ces termes : « Vous dites aux sociétaires : d’avance, les délégués du préfet auront la majorité, alors que ces délégués ne seront peut-être pas sociétaire, et s’intéresseront peut-être pas à nos écoles publiques. Vous parlez Monsieur le Ministre, des délégués choisit par le préfet. Les délégations cantonales nous prouvent que, si bonnes que soient vos intentions, ce ne sont pas toujours des républicains, ni des laïcs que vous désignez pour faire partie des délégations cantonales. Tout dernièrement encore, j’ai fait remarquer ; ce sont, la plupart du temps, des hommes, quelquefois des dames bien intentionnés, je ne le méconnais pas, mais qui n’envoient pas leurs enfants à l’école laïque ; ils les envoient … et ils ne connaissent ni les misères, ni les difficultés des enfants de l’école publique. C’est pourquoi nous ne pouvons pas accepter la rédaction telle qu’elle est proposée ». Après avoir reçu l’assurance que les caisses des écoles déjà existantes pourraient conserver leur organisation originelle, c’est à dire être administrées en majorité par des sociétaires, M Violin accepte la présence du délégué au sein du comité d’administration des caisses des écoles. Mais après moult transactions, l’amendement défendu par Monsieur Thalamas sera repoussé par la Chambre des députés et le délégué ne figurera pas dans le texte du projet de loi transmis au Sénat. Malheureusement, du fait de la première guerre mondiale, le projet de loi relatif aux caisses des écoles ne sera jamais discuté au Sénat. Pourtant, à la lecture du rapport fait par le Sénateur Ferdinand‑Dreyfus en mars 1914, on peut penser que la question de la présence du délégué au sein du comité d’administration aurait été accueillie favorablement par les sénateurs.

Partie 3 : La question de la présence du D.D.E.N au sein du comité des caisses des écoles dans le cadre du code de l’éducation.

            On a vu que la composition du comité d’administration des caisses des écoles a longtemps été déterminée par référence à l’article 6 du modèle de statuts annexé à la circulaire du 29 mars 1882. Mais l’entrée en vigueur du décret n° 60-977 du 12 septembre 1960 relatif aux caisses des écoles va profondément modifier l’état du droit en la matière. Désormais, il faut opérer une distinction entre les caisses des écoles financées en majorité par des fonds privés et les caisses des écoles financées en majorité par des fonds publics :

- Les premières, c’est à dire celles qui sont financées en majorité par des fonds privés sont restées en dehors du champ d’application du décret modifié et codifié du 12 septembre 1960 (R.212-25 du code de l’éducation) ; la composition de leur comité d’administration est donc aujourd’hui encore définie par référence à l’article 6 du modèle de statuts proposé par Jules Ferry dans sa rédaction de 1937. En général, un délégué départemental siège, de droit, au sein du comité d’administration de ces caisses.

- Les secondes, en pratique les plus actives, sont régies par les dispositions du décret codifié du 12 septembre 1960. La composition du comité d’administration de ces caisses est prescrite aujourd’hui à l’article R212-26 du code de l’éducation. La liste des membres qui entrent dans cette composition réglementaire est la suivante : le maire, président ; l’inspecteur de l’éducation nationale chargé de la circonscription ou son représentant ; un membre désigné par le préfet ; deux conseillers municipaux désignés par le conseil municipal ; trois membres élus par les sociétaires réunis en assemblée générale ou par correspondance s’ils sont empêchés. Le délégué départemental ne figure pas dans cette liste ; le siège qui lui était antérieurement réservé est attribué à une personnalité désignée par le préfet. Il peut néanmoins être appelé à siéger au sein du comité :

• soit en qualité de sociétaire élu en assemblée générale de la caisse des écoles ; la participation du D.D.E.N à l’administration de la caisse des écoles entre pleinement dans le cadre du second alinéa de l’article D.241-34 du code de l’éducation qui précise que le  « délégué doit favoriser toutes les œuvres destinées à améliorer la fréquentation scolaire notamment… la caisse des écoles ».

• soit en qualité de personnalité désignée par le préfet. À ce propos la circulaire du 2 novembre 1960 précise que « la personnalité désignée par le préfet pourra avoir sa résidence dans une commune autre que celle dont dépend la caisse des écoles ; la préférence pourra être données aux Délégués Cantonaux ». Mais, il semble qu’en pratique la plupart des personnalités désignées par les préfets n’exercent pas la fonction de Délégué Départemental de l’éducation Nationale

En fin de compte, le délégué de l’éducation nationale ne dispose pas des moyens juridiques pour favoriser l’action des caisses des écoles :

• bien qu’il soit membre de droit des caisses des écoles les moins actives, c’est à dire en pratique celles qui ne fonctionnent plus ou peu, le délégué ne peut s’opposer à leur suppression par le conseil municipal. En effet, conformément aux dispositions de l’article 23 de la loi du 17 juillet 2001, les communes sont désormais autorisées à dissoudre les caisses des écoles qui n’ont pas fonctionné depuis trois ans. Mais, cette autorisation légale de dissolution n’est pas assortie d’obligation particulière envers le délégué, ce dernier n’a pas à être préalablement informé et son avis n’est pas requis.

• les D.D.E.N n’étant pas membres de droit des caisses des écoles les plus actives, ceux qui désirent participer effectivement à l’élaboration des actions engagées par ces institutions, doivent soit acquérir la qualité de sociétaire en réglant une cotisation et en se faisant élire administrateur par l’assemblée générale des sociétaires, soit devenir représentant du Préfet au sein du comité d’administration.

Il serait donc souhaitable de modifier le statut du Délégué Départemental de l’éducation Nationale pour lui permettre de jouer un rôle effectif au sein des caisses des écoles.

Thierry Delouche

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